段小莉  彭丽娟

（长沙环境保护职业技术学院  湖南长沙  410004）

基金项目：湖南省科学技术厅软科学研究计划“绿色湖南建设背景下生态补偿机制的路径选择研究”（2014ZK3001）。

摘 要：生态补偿机制可以通过在源头上合理调配自然资源和经济利益，调整不同利益群体之间的经济关系，限制性地引导人们自觉保护、科学利用生态环境，实现人民群众对建设和谐社会的目标要求。要构建湖南生态补偿机制，还需要针对湖南的特点， 找准生态补偿机制的路径与方式，才能有效运作。

关键词：绿色湖南；生态补偿机制；路径选择

生态补偿机制是以保护生态环境。促进人与自然和谐发展为目的,以法律保障为前提,运用政府和市场手段,明确并调节生态环境保护和建设相关的各方利益关系,对生态补偿的具体运作进行规定,使生态补偿能够顺利进行的制度安排。湖南是资源大省，素有“有色金属矿之乡”、“非金属矿之乡”的美称。但是生态环境污染问题严重，尤其是重金属污染严重。如数据显示，湘江（株洲）霞湾港段排污口下游河床底泥的镉、铅等重金属含量超标1800倍、52倍；湖南全省受重金属污染的土地面积达28000公顷，占全省总面积的13%。同时由于自然、历史及发展不平衡等原因，湖南2012年还有767万贫困人口，占全省总人口的10.96%。因此，如何科学有序地推进生态补偿机制建设，处理好建设生态环境与发展经济的尖锐矛盾，实现绿色湖南的包容性增长，是当前必须解决的重大课题。

一、 加快立法进程，为生态补偿提供法律保障

生态补偿立法的缺失是限制和阻碍建设生态补偿机制的主要原因之一，应尽快出台环境基本法或环境法典，建立权威、高效、规范的管理机制，促使生态补偿工作走上规范化、制度化、科学化、法制化的轨道。通过相关法律法规对破坏环境的行为进行约束，对保护环境的行为进行鼓励和支持。当前我国应尽根据现实情况出台《生态补偿条例》，在《条例》实施的基础上进一步完善，争取早日出台《生态补偿法》，以法律形式将补偿范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来，使生态补偿机制建设得到法律的有力支撑。法律是以国家强制力为前提的，如果生态补偿机制能以法律的形式确定下来，则为其推行提供了可靠保障，还可提高其实施的效率。湖南可先选择条件允许的地方进行试点，取得一定经验后进行总结并完善，然后再逐步将其推广。

二、明确轻重缓急，有序构建生态补偿机制

西方发达国家的生态补偿范围很广，几乎囊括了所有对环境友好的生产措施。但这些国家的补偿政策是与其强大的经济实力相联系的。由于湖南属于中部经济欠发达地区，目前还不具备全面实施生态补偿的条件，因此在今后的工作中，应对湖南省的生态环境问题状况做一个全面的评估，明确轻重缓急，根据评估结果明确补偿的优先秩序，将生态补偿划分为三个级别：即优先补偿项目、重点补偿项目、拓展性补偿项目，以便将有限的补偿资金用到刀刃上，提高补偿资金的利用效率。

对于那些已经非常突出的生态环境问题，或者不及时制止将可能导致其严重生态环境后果的行为，进行优先补偿。对于一些生态问题较为严重的地区或对生态环境具有显著影响作用的行为，进行重点补偿。如重要湖泊水源地、区域性河流集水区保护补偿，矿产开发补偿等。对于该类补偿，中央财政只提供适当的扶持，不应成为资金来源的主体，可采取流域补偿、产业补偿的形式。对于在一定程度上有利于生态环境建设的行为或措施，进行拓展性补偿。如对生态农业，节水措施、水土保持措施等的补偿。对于此类补偿，建议采用政策补偿、技术补偿或市场补偿的方式进行。例如对永州养殖业转型、郴州矿区转型等实行税收优惠。要享受优惠政策，就得放弃对环境保护不利的经济行为。优惠政策也适宜于一些发达地区的产业转移与升级，例如株洲、湘潭等污染企业转型。

三、充分发挥政府和市场的互补作用

深入考察国外的生态利益补偿机制和政策体系，大多采用政府手段和市场手段相互补充的方式，并且在不同阶段具有不同的分工重点。综观世界各国对生态区域的利益补偿实践，政府在生态补偿中起到主导作用，是最主要的生态效益购买者，能够利用市场机制调节经营者之间的既得利益。例如，在法国和马来西亚建立的林业基金中，国家给予的财政拨付就占了相当大的比重。而美国、哥斯达黎加等国在此项目措施上的经验也表明，尽管政府作为生态效益最主要的购买者，市场竞争机制在生态补偿中的作用是不可小视的，政府为了达到最好的效果，可以运用经济政策和市场机制来提高生态效益。

借鉴国外经验，设计湖南限制开发和禁止开发区域的利益补偿机制，应明确将财政转移支付作为对限制和禁止开发区域利益补偿的主要工具，进一步强化和规范财政转移支付的规模、来源和使用。在强调中央对地方纵向财政转移支付为主导的基础上，探索建立依托湘江流域上下游之间、重要自然保护区、工矿区的横向财政转移支付，充分发挥财政转移支付在加强和引导生态保护上的支撑作用。

湖南在建立生态补偿机制的过程中也应遵循市场和政府互补的原则，在完善环境税收制度的同时, 还应逐步完善生态环境价格机制、交易机制，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。除生态融资、财政补偿等政府行政手段外，应根据不同区域经济社会发展水平和市场机制的完善程度，积极探讨培育和引进市场机制，率先在部分地区和领域进行大胆试点，借鉴国际上相对比较成熟的方法和指标，促进利益补偿体系的差异化和多元化实现。从而建立中央与地方政府在利益补偿中的合理分工，积极培育包括政府、企业、民间机构等多元化的生态利益补偿主体，逐步形成政府主导和市场机制相结合的利益补偿体系。

四、创新生态补偿方式，形成长效补偿机制

1. 节流型补偿

节流型补偿使被补偿方能有足够的资金和物质进行生态环境的恢复和保护 , 类似于大家都“节流”使用有限资源。节流型补偿一般走行政路线，效率高，但是生态补偿金有可能挪用为消费性支出。

资金补偿是一种短期效果最明显的生态补偿，最直接的、见效最快，能够直接帮助资源保护地区发展经济、保护生态环境。但是生态补偿资金的准确评估是比较困难的，补偿范围界定和期限等也难以把握。资金补偿往往效果不持久，一般是救济式的，很难起到持续性的作用。

虚拟补偿也是从产品中的“资源含量”补充被补偿者，例如长株潭地区以工农业产品补偿郴州、永州等山区的物质匮乏问题，促使他们植树造林，也就是节约了资源。通过对湘江上游退耕还林的粮食、农具、交通工具等实物补偿，不仅可以提高退耕还林农户的福利水平，还可以实现良性循环，达到安定民心的目的。

2. 开源型补偿

开源型补偿也成为造血型补偿，将生态补偿资金转化为“支持地方发展”补偿形式，形成造血机能与自我发展机制。

技术补偿是一种智力补偿，以提升被补偿区域经济的发展水平为目标。如长株潭发达地区，给湘江上游地区提供技术支持、培训服务等。技术补偿的方式将对整个湖南发展产生良性的影响。调研发现，技术因素常常与贫困、生态环境恶化等统合在一起的，这更加显得技术补偿的重要性，从智力方面消除资源保护的不利条件。提升生产技能、转岗转业培训，为山区提供基础教育教师培训或者以政策委派“特岗教师”，提高当地居民的文化水平……。从而使生态保护区的生产由粗放型转向密集型，增加第三产业比重。在技术补偿方面，省政府应该发挥主导作用，可以借鉴国家对西部的支援战略，省内发达地区对不发达地区“一对一”帮助。

在地方政府资金贫乏情况下，政策补偿就更显得格外重要。如通过土地优惠政策招商引资，通过税收政策引进一些环保产业，通过政策性担保或者以低息或无息贷款的形式向节能环保企业提供的小额贷款等。省政府还可以积极推进湘江治理的国外贷款政策，就湘江治理向世界银行、TNC、WWF 等国外非政府组织申请资助和贷款，保护流域的生态环境。

异地开发生态补偿模式在浙江、广东等省取得了良好的经验。湖南采用“异地孵化”战略比较合适，这也恰恰是绿色湖南背景下产业结构调整的需要，这种搬迁就是调整。项目补偿也可以和异地开发结合，省政府或者发达地区帮助地方政府开发替代产业。

目前，湖南生态补偿机制还没有真正建立，生态补偿方式主要是以省财政转移支付的“输血型”补偿，这种补偿更大程度上是政府补贴，与环境治理关系不密切，难以实现资源保护与经济发展的良性互动。从“输血型”转向“造血型”补偿，是湖南生态补偿机制设计的预设目标。虽然补偿路径和补偿方式有交叉重复，实际上也是从不同视角来论述湖南生态补偿手段的。

五、分工合作，形成生态补偿机制运行的合理结构

1.基本决策层

监督方对生态补偿实施的可行性进行评估,并确定补偿的主客体。对主体各方的确定可先由相关方来申请,再由监督方来确定。相关申请方可包括补偿者主动申请,被补偿者申请,和其他申请人。其中其他申请人可以是监督方本身,也可以是补偿者的主管部门和化工等污染行业的行业协会等。

2.标准决策层

在主体中补偿者与补偿者的相互博弈和监督方的评估下确定补偿标准、方式和期限等。在具体的实施中应以监督方出具的评估报告为基础,主体各方进行博弈,对监督方给定的补偿标准、方式、期限等进行再讨论

在补偿标准方面,讨论结果若低于监督方报告结果,应按监督报告标准进行补偿。认为项目缺失可提出由主体各方协商,协商不成功可再提交监督方对增加项评估。

在补偿方式方面,应尽量选择现金补偿以外的其他补偿方式,实现补偿方式的多种组合,解决我国现行生态补偿中存在的补偿方式过于单一的问题。在监督方确定了智力补偿方式后,不应由其他方式来代替。

在补偿期限方面,原则上不赞成使用一次性短期投入的方式。对于相关企业直接补偿也不能使用永续补偿的方式。对于主体各方商讨的期限不得低于监督方评估报告中划定的期限,商讨结果不高于划定结果五年的可自行修改,高于五年的应报给监督方再次评估。

在资金来源方面,视具体情况可由补偿方交一定金额的保证金给监督方,在补偿方不能按时补偿的情况下使用保证金。

以上情况中,商议不能确定标准提交监督方重新评估不得超过三次。对第三次结果双方仍不能达成一致的各项目按四份评估报告中最高标准执行。

3.评估层

主要是对生态补偿机制的运行进行监督、评估。这一阶段中,主要是生态补偿机制的各项内容确定后,由监督方对补偿者对补偿的执行过程进行监督,防止补偿者投机行为的发生。同时对补偿过中各项数据、材料注意收集,对补偿机制的运行进行效果评估,为以后其他生态补偿机制的设计做铺垫。为使收集到的数据真实可靠,不流于形式,可通过群众上访和抽样调查等进行数据采集。

4.目标层

生态补偿机制的最终目的就是实现补偿客体的自我保护、自我管理、自我发展的良性循环。自我保护,就是要让遭受到生态与环境破坏的地方重新恢复昔日生机。自我管理,就是不仅让环境得到改善,还要使这种态势继续下去;自我发展是一种可持续的状态,在不受外力帮助的情况下,能够保持经济、社会和环境的可持续发展状态。关于生态补偿机制运行合理结构的直观描述见图2。

从补偿主客体的确定、到补偿具体事宜的商定、再到对补偿机制运行情况的监督、最后到基本目标的实现,这是一个生态补偿机制运行的比较合理的结构。其中,生态价值规律是核心,市场起基础作用,法律是保障,公众参与是条件,政府是主导,企业是重要主体,资源环境是客体。

参考文献

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[5] 沈满洪 , 陆 菁 . 论生态保护补偿机制 [M]. 浙江学刊 ,2004,(4):217-220.

作者简介：

段小莉（1971.07-- ），女，汉族，湖南湘阴人，大学本科，副教授，研究方向：高教管理。

彭丽娟（1974.06-- ），女，汉族，湖南华容人，湖南师范大学法学院环境与资源保护法学博士研究生在读，讲师，研究方向：环境法。