金宝辰

（中共德州市委党校 行政管理学教研部，山东德州 253073）

摘 要：食品安全问题对社会造成严重危害。形成食品安全问题的原因有监管力量薄弱，食品生产线长面广，处罚力度小以及利益链条难以破解等因素。食品安全管理引入“公众参与”和“信用推定”原则，可以有效化解监管执法力量不足问题，破解利益链条阻碍，建立起全方位覆盖的食品安全监督管理长效机制。

关键词：食品安全 公众参与 信用推定 破解 利益链条 长效机制

以有毒食品为代表的食品安全问题已经成为严重威胁人民群众生命健康、制约社会经济发展的社会难题，它甚至有可能危及民族乃至国家的安全。这一点已经成为社会广泛共识，也引起党中央的高度重视。如何破解这一长期困扰我们的难题，还人民群众一个安全放心的饮食生活环境？构建政府主导、公众参与的立体网络化食品安全监管体系是从根本上解决食品安全问题、建立食品安全长效机制的重要途径。

一、严峻的食品安全形势及问题食品的主要表现类型

随着社会经济的发展，我国居民食品结构由生存型逐步向健康型发展，人们在吃饱之后，对食品的要求，尤其是食品安全的要求日益提高。但是随着食品消费需求量的增长，食品的质非但没有提高，反而大幅下滑。现在能吃上完全放心的无毒害食品几乎成了奢望。问题食品主要有以下几种类型：

（一）毒素激素残留类有害食品。主要是以粮食、蔬菜、肉蛋奶为主的农副产品。在生产领域，为了控制病虫害、增加产量、改善色相、缩短生长期、降低成本等目的，超范围、超标准使用农药（尤其是剧毒农药）、化学制剂、激素，大量有毒药物、激素残留在食品内，给消费者造成毒害。如毒生姜、毒大蒜、毒韭菜以及膨大素、催熟剂残留类食品等。

（二）加工生产中的添加剂类有害食品。主要是生产者为了改善卖相、降低成本、延长保质期、缩短生产流程、应付食品检验等目的，有意识的超范围、超标准添加食品添加剂、化工原料、低质材料，或因管理不严混入有害物质而形成的有害食品。如苏丹红事件、三聚氰胺事件、红心鸭蛋事件、注水肉问题等等。

（三）制假造假类有害食品。主要是以次充好、以假充真的制假售假，已经是典型的违法犯罪行为。如用腐败变质的材料冒充好材料，地沟油做食用油使用等事件。

（四）转基因类有害食品。食品生产商为了降低成本或得到某些特殊利益，进口销售或以转基因材料加工食品，或国外组织出于战略目的直接或通过代理人向我国消费者推销的转基因产品，通过基因作用给人体造成潜伏性毒害的转基因制成食品。科学家们认为外来基因会以一种人们目前还不甚了解的方式破坏食物中的营养成分。英国的研究显示，转基因作物中的突变基因可能会进入到生物体内，其结果可能会导致新的疾病。美国科学家也已经试验证实转基因食品对人类的危害。正因为此，美国、日本等国在国内明令禁止把转基因材料用作食品原料或食用转基因食品。他们把转基因生物仅作为非食品原料或对外经济战略、生物战略手段向国外推广。为了减少转基因食品对我国公民的身体危害，朱镕基总理曾要求凡是以转基因为原料的食品，必须在包装上加注来源于转基因原料。但由于外国利益代表的存在，并没有遏制住转基因食品的扩散，现在在国内销售的大豆油已经是百分百的转基因大豆材料。

二、建立食品安全长效机制面临的现实社会难题

（一）有效的食品质量安全监管体系没有形成。由于多方面原因，我国食品安全监管体系几经周折，但一直没有形成有效的食品安全保障体系。政府主要是提醒市民睁大眼睛、增强食品安全自我鉴别能力，居民要吃上真正放心的食品，主要靠生产销售者的良心和消费者的经验。特殊部门则主要是依赖“特供食品”保障自身食品安全。

（二）食品生产销售链条漫长而复杂，监管难度大。从种植养殖、运输、保管、加工制作到销售，线长面广是食品领域的特点。让政府在如此漫长的战线上安排专门监管人员是十分不现实的，也是不可能的。

（三）食品安全执法力量薄弱且易于被弱化。食品生产领域线长面广的特点，使得食品安全执法力量显得极其薄弱。在监督机制缺位的条件下，不法商贩还很容易与执法者形成利益输送链条，使执法者对食品监管睁一只眼闭一只眼，甚至为其通风报信，成为不法商贩的保护伞。

（四）利益链条难以破解是造成食品安全问题的基础性原因。保障食品安全离不开地方政府的参与和支持。但以唯GDP考核提拔干部的传统思维，使地方与食品生产者变成了利益共同体，尤其是制毒造假的低成本高收益，使得他们更有能力成为地方GDP及税收的高值贡献者，从而强化与地方政府的利益共生关系。即使出了问题，地方政府也会能保尽保。三聚氰胺事件发生后，为了平息民愤，重罚了几个销售三聚氰胺的商贩，而负有主要责任的企业负责人仅判处无期徒刑并随即给予两次减刑降为有期徒刑。这无异于对制毒造假者的纵容甚至鼓励。正因为此才使得三聚氰胺事件成为我国食品安全问题愈演愈烈的分水岭。

（五）惩罚力度小，违法成本低，强化了违规者的侥幸心理。1995年发布的《食品卫生法》规定的最重的处罚是在“造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”前提下，仅“没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款”，这无异于隔靴挠痒。除非出现大范围的中毒死亡事件，几乎没有被追究刑事责任的。被称作历史上最严的2015年4月修订的《食品安全法》，对于故意经营有毒食品的最重的经济处罚也只是“货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留”，新法也加大了刑事处罚力度，但对制毒造假者来说，仍是难以伤及其筋骨。

三、坚持政府主导，引入“公众参与”和“信用推定”原则，构建食品安全长效机制，是根本解决食品安全问题的理性选择

（一）建立鼓励公众参与的全方位监督网络，破解食品经营领域的利益输送链条。任何食品都不可能逃脱“生产”与“终端消费（或销售）”环节，所以把质量监控重点放在两端，是最节约成本和最行之有效的措施。尤其是销售消费末端——餐桌。因为没有销售和消费，生产者的利润就无法最终实现，而这无法离开消费者的参与。鼓励消费者为主体的社会公众参加监督，就可以实现食品质量监督全方位无缝覆盖。

消费者对购买或消费的食品怀疑存在质量安全问题，可以采取直接向政府主管部门投诉、委托鉴定部门进行质量鉴定确认并举报等方式实现参与食品质量监督。作为对消费者参与监督的鼓励，凡是被认定生产、销售有害食品的生产者、销售者，对其处罚的罚款所得，应当全部或大部作为消费者举报或监督的奖励。允许专业食品质量打假者合法存在（历史上曾经有被当作敲诈勒索处理的案例，今后应避免）。像美国等食品安全管理效果好的国家都是采取这种管理理念和方式。

吸纳公众参与食品质量监督，既可以破解政府食品安全监管人力不足的难题，又是有效破解食品质量管理中可能出现“猫鼠”利益链条的最有效措施，让监管者也置于消费者的监督之下，难以成为造假者的保护伞。公众分布面广的优势，可以使造假者难以遁形。消费者参与监督的方式，还无需政府支付更多的成本。

（二）实行食品经营“信用推定”制度，大幅提高食品经营者的违法成本。“治乱需用重典”。如果惩治力度达不到令制毒造假者倾家荡产、闻风丧胆的程度，就很难有效的遏制住有害食品发展势头，建立起食品安全长效机制。我国药品管理领域就有一个成功的典型例子，2007年之前，以“亮菌甲”、“欣弗”为代表的假药、毒药泛滥，造成严重社会影响。中央政府痛下决心，依法判处负有直接监管责任的国家医药管理局局长郑筱萸死刑，强烈震撼了制药界，更换得了我国至今近10年的药品安全环境。与此相反的是，三鹿奶粉事件后，出于对有重大贡献的企业负责人保护考虑，没有重罚真正的责任人和失职官员，客观上纵容了食品领域制毒造假现象，才造成今天的有害食品难以控制的局面。

如何按照法律程序大幅提高制假者的违法成本呢？对于范围广而分散的食品生产加工销售，我们不可能面面俱到，只能以抽查、抽检为主要手段。所以生产者被发现及受到处罚的几率只能占到其生产批次的百分之几。显然，按照实际抓获的违法额度处罚，违法成本太低，远不能伤及其筋骨，不可能遏制其制毒造假的利益驱动力。国外能够成功实现食品安全监管的关键措施之一就是，坚持一罚到底，达到令其倾家荡产的程度，不容其再有翻身的机会。他们的做法是采用“信用推定”原则，即一旦抓获、被举报生产出售了有毒有害食品，不是按照所抓获或检出的额度，而是按照其饱和生产能力，推定其至少一个生产年度的产品都是有毒害食品。按照这个额度计算应当给予的处罚数额。同时将违法者个人列入不良信用黑名单，并直接应用于其银行贷款、就业、任职等领域。使其终身成为过街老鼠。这样的代价，让所有的制毒造假者望而生畏，不敢越雷池半步。引入“信用推定”制度的好处在于，一是以法律的手段大幅提高了制假者的违法成本，对制毒造假者形成强力震撼；二是无需再修改现行法律，只需对执行认定作出必要的司法解释即可。

（三）建立食品质量溯源体系，推行食品质量责任连带。我们没有力量在每个生产销售者的每个环节安排专人监督（也没有必要），却可以对食品经过的每个环节进行信息化登记。同样因为食品最终必然要到达消费者餐桌的原因，只要我们把好最终环节，守株待兔，一旦发现问题食品，就可以按照信息登记追踪溯源，找的罪魁祸首并施以处罚。为此，需要从国家顶层设计的角度，统一食品编码与标识，规范食品生产和流通环节追溯信息，统筹建设我国重点食品质量安全信息中心平台。

另一方面，推行食品质量责任连带制度，强化食品经营每一环节的责任意识。对于被发现使用、销售有害食品的商户，能够提供有害食品完整的进货发票、凭证和合同，并可以追溯到供货商的，可以减轻其处罚责任。不能提供完整的进货发票、凭证和合同，且无法追溯到供货商的，视为其自己生产销售有害食品进行处罚。

（四）实行食品添加准入制度，用科学规范的制度维护和规范食品安全生产秩序。我国食品添加剂、添加物问题严重，难以有效治理的一个重要原因就是，我们的食品添加实行“禁止原则”，即凡是列入禁止、限制添加目录的，一律不准添加或按不超出规定剂量添加，没有列入禁止目录的材料不受限制。随着材料技术的发展，可以用于改善食品色相或工艺而又有害的化工原料越来越多，我们的禁止目录不可能穷尽丰富多彩的化工世界。而食品添加准入原则是，没有经检验确认对人体无害的，一律不准作为食品材料使用。需要使用添加剂的，由食品生产商提出使用申请，经检验鉴定和科学论证，确认对人体无害的，列入准予添加目录方可使用或按照规定剂量使用。这样，只要没有在准予的添加剂目录的，一律不得作为食品添加剂使用。使用添加剂批准目录以外任何材料均视为违法并按照制毒造假认定和处罚。

参考文献

[1]王大宁 当前我国食品安全存在的主要问题剖析[C]第七届HACCP应用与认证研讨会 重庆：2009-09

[2]张郁：基于转基因食品争论的公众风险认知研究[J].华中农业大学学报（社会科学版）２０１４（５）：131-137