刘冰

海阳市财政局

 

摘要：盘活财政存量资金，对于激活经济发展潜力，缓解收支矛盾，加强地方财政资金管理，盘活各类闲置和沉淀资金，提高财政资金使用效益，更好地支持经济发展和保障改善民生等方面都有重大意义。形成财政存量资金的原因很多, 既有因资金性质所限形成的存量资金，也有因安排不合理形成的存量资金，还有因项目本身原因形成的存量资金。其盘活要结合存量资金的构成、性质和结存期限，建立定期清理机制，通过分析，查找原因，区分不同情况，分类处理，消化和压缩存量资金规模，有效盘活财政存量资金，提高资金使用效益。

关键词：财政、存量资金、财政管理

 

财政存量资金是近年来政府关注的重点之一，“盘活财政存量资金”是国内宏观政策表述中的一个新提法，特别是在我国经济下行压力加大的新形势下，有效盘活财政存量资金，把依然趴在账上的沉淀结余资金用起来，对于激活经济发展潜力，缓解收支矛盾，加强地方财政资金管理，盘活各类闲置和沉淀资金，提高财政资金使用效益，更好地支持经济发展和保障改善民生等方面都有重大意义。盘活财政存量资金要从财政资金存量的成因入手，找到盘活的突破口，客观分析盘活之后对经济和市场会有什么影响？

一、财政存量资金的种类

财政存量资金是相对于年度预算结余而言，是历年来沉淀或者闲置的财政资金。主要是指一般公共预算、政府性基金预算、转移支付、部门预算中的结转结余资金,通俗地说,就是已经到账但到年底也没有花掉的财政资金。财政存量资金由以下三类构成：

一是财政在人民银行存放的国库存款，根据《国家金库条例》，我国国库按一级财政一级国库设置，财政所有预算收入应及时、准确、完整入库，所有支出应根据预算从国库拨付。因此，国库存款应该是财政存量资金的主要形式，但由于近年财政管理体制的变化，目前国库存款只是财政存量资金的少部分。

二是财政在商业银行存放的财政专户资金，财政专户种类及数量多、分布广，是当前财政存量资金的主要沉淀池。财政专户的构成主要有：社会保障资金、非税收入、粮食风险基金及退耕还林资金、财政专项转移支付资金、基建资金、农业综合开发资金、乡镇预算往来资金、清算备用金及其他资金等。 

三是行政事业单位或相关部门的专项结存资金。行政事业单位或相关部门的专项资金主要通过国库拨付和上级专户直接划拨形成，如财政拔付的农田水利项目资金、农村义务教育公用经费和校建资金，这些项目资金是财政一次性划拨给相关单位或部门，而支付给项目承包单位或个人则需按工程进度给付，造成国库资金已拨付而项目资金却留存在单位或部门专户上，产生了专户结存余额。

二、财政存量资金成因分析

形成财政存量资金的原因很多, 既有因资金性质所限形成的存量资金，也有因安排不合理形成的存量资金，还有因项目本身原因形成的存量资金。其形成原因大致可以归纳为四类：

一是专项资金项目设置过多，运作不规范。在程序上没有建立科学的项目评审和决策制度。部分预算单位虚报、多报项目预算资金,根据项目建设需要，实际上不需要那么多，致使某些项目剩余资金闲置在单位账户上，使用效益低下，而另一些项目获得的预算少，达不到项目资金使用要求，项目无法进行。

二是财政资金管理不严，财政专户历年结余结转资金多。近年来，随着地方财力的不断增长，财政专户存款逐渐成为各商业银行市场营销的重点，受利益驱动，大量财政资金通过库款支拨、专户归集、上级调拨等形式滞留在各类财政专户上，脱离国库监督，更多地受地方部门控制，实际上成为部门可支配资金，形成了国库资金的体外循环。

三是预算执行进度过慢,上级财政拨款进度慢或预算部门实施慢,影响财政政策的效力。财政支出进度滞后是中国一直存在的一个问题。按照现有预算管理模式，每年要制定年度财政收支预算，报请各级人民代表大会批准后执行。财政收支预算一般是3月份召开人民代表大会通过，此时一年已经过去了差不多1/4。在剩下的大半年里要严格按照预算法规把财政支出都花出去，存在不小的难度。这样，年末“突击花钱”就成为一个持续的特色现象，据统计，每年12月的单月财政支出一般都会是其余月份支出量的两倍左右。

 四是为降低完成收入目标的风险，每年制定财政预算收入目标时较保守，实际收入会多于预算收入。这些超收的部分要在同一年内合规地花出去相当困难。这种支出进度滞后的现象，反映了我国财政预算制度的不成熟。要改变它，需要的是财政预算制度的重大变革，不是短期内能够实现的。另外,前些年财政超收额度大,也是一部分财政资金没用完成为存量的原因,这与预算管理也有一定的关系。盘活财政存量资金是将好钢用在刀刃上,从这个意义上来说,这可以使积极财政政策的力度更大,是有利于稳增长、调结构的措施。

三、盘活财政存量资金对经济发展所起的作用

盘活财政存量资金是创新宏观调控的重要内容，对于提高资金使用效率，稳增长、惠民生具有重要意义，能够充分发挥财政政策导向性作用。

第一，盘活财政存量资金能够缓解财政收支矛盾。当前我国财政收入已经告别了高增长时代，进入低速增长的新常态，全国公共财政收入和各级地方财政收入都相应降低了增速，同时为保障和改善民生、促进经济较快发展和产业转型升级财政刚性支出压力进一步增加，财政收支矛盾特别是欠发达地区的收支矛盾更为突出。因此，要解决各级政府经济建设日益突出的财政收支矛盾就必须提高资金使用效率，把有限的资金利用起来，充分发挥财政资金应有的效益。　　

第二，盘活财政存量资金能够发挥财政资金使用效益。地方经济建设，一方面缺资金向金融部门借贷，支付高额利息，另一方面，大量的资金又存在财政专户上闲置，造成资金的极大浪费，违背资本流动性原则，降低了财政资金的使用效益。盘活财政存量资金，将闲置资金用到该用的地方去，让其发挥更大的社会效益和经济效益，是提高财政资金使用效益的有效途径。

　第三，盘活财政存量资金是稳增长、调结构、惠民生的需要。国务院常务会议也提出要“用好增量，盘活存量”。集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，不断释放内需潜力，促进经济转型升级，满足群众迫切需要，提高资金使用效益。同时对更有效促进经济发展,提高人民生活水平,促进社会分配更合理,有着非常重要的意义。　　

第四，盘活财政存量能够带动信贷投放，从货币政策方面推动经济增长。项目需要财政资金和信贷资金的相互支持。对一个项目来说，财政资金的到位一方面会增加项目资本金，另一方面会提升项目的信誉，这都会让项目获取银行贷款的难度降低。财政资金会带动银行贷款等货币资金的配合，放大效果。加快财政支出，挤出支出数据中的水分，会令财政对总需求的支持力度加大，盘活财政存量的政策就将在一定程度上通过激活货币存量，带动信贷投放的加速，为经济增长注入更强大的推动力。

第五，盘活财政存量资金能促进和完善财政体制改革。通过对财政存量资金激活过程中发现在财政资使用和管理中存在的制度上的不足和漏洞，暴露出体制上的弊端。从而促使各级政府加大对财政税收体制的改革力度，财政预算执行的制度建设，如为《预算法》的修订提供一定的可靠的现实依据，坚持量入为出，量财办事。

四、盘活财政存量资金的措施分析

财政存量资金形成原因、构成复杂，其盘活要结合存量资金的构成、性质和结存期限，建立定期清理机制，通过分析，查找原因，区分不同情况，分类处理，消化和压缩存量资金规模，有效盘活财政存量资金，提高资金使用效益。加大对财政结余结转资金的统筹使用力度，对年初预算已经安排的项目，按进度加快预算支出；对上级转移支付资金及时拨付，以便下级部门及时执行；对预计当年能够执行完毕的结余结转项目，督促加快执行进度;对确认已无法支出或已不需要支出的，将资金收回财政统筹安排。同时，加大对资金使用的检查和监督力度，避免因盲目加快预算进度而造成公共财政资源的浪费，提高资金的使用效率。

（一）严禁虚列支出，规范权责发生制核算。制定盘活财政存量资金的管理制度，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支，严禁违规采取权责发生制方式虚列支出。

（二）加快现有财政存量资金的清理力度，规范财政专户管理。财政专户要按照“归并同类资金、合并重复账户、撤销无效账户、规范会计核算”的要求，进一步精简压缩专户数量，及时清理整顿市县两级财政部门在各商业银行无存在依据的专户，资金实行集中化管理为盘活存量财政资金奠定基础。同时，强化财政专户结余资金管理，实现财政资金的统一调度、统筹使用。对于结转超过2年的财政资金全部缴回，统一安排支出。统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域，对因清理国库集中支付年终结余新产生的权责发生制核算事项，要在2年内使用完毕。

（三）细化预算编制管理。建立部门结转结余资金与预算安排衔接制度，整合各类财政资金。建立科学预算编制机制，为加快预算支出进度提供可靠保障。预算编制要加强事前论证和调研，防止不具备实施条件的项目安排大量财政资金;对于多年实施的项目，科学编制项目滚动预算，按进度安排年度支出预算; 细化预算编制管理，凡应细化的预算支出，年初都要细化编制到使用单位和项目，提高预算资金年初分配的到位率和预算的可执行性。

（四）加强预算执行管理，提高预算支出执行率。对年初部门预算安排的各项资金，制订合理的用款计划，同时加大项目预算实施力度，努力实现预算资金的均衡支付；防止年终集中突击办理。上级政府提前下达转移支付，避免年末集中划拨资金、造成资金沉淀结存现象。财政部门在严格财政支出管理，健全监管机制的同时，要进一步提高工作效率，改进服务质量，为加快财政支出进度创造条件。