王秋菊

山东省聊城市冠县县委党校 252500

作者简介：王秋菊（1984.07—），女，汉族，籍贯：山东冠县，冠县县委党校助教，经济学学士学位，研究经济社会问题。

摘要：十八届三中全会对备受关注的“新型城镇化”没有明确提及，但确定了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。三中全会还要非公有制经济财产权不可侵犯、缩小征地范围、规范征地程序、减少非公益性用地划拨、赋予农民对承包地抵押转让使用收益等权利提出规划。随着新型城镇化快速发展，我国耕地面临数量持续减少、质量呈下降趋势、生态环境日益恶化、后备资源有限的严峻形势，如何在新型城镇化中有效保护好耕地，是当前推进新型城镇化城必须面对的重大课题。

关键词：新型城镇化耕地保护政策措施

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出坚持最严厉的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡，建立保护补偿机制。尽管中央一再强调严格保护耕地，但耕地保有规划仍屡被打破，控制建设占用耕地和保证耕地质量不下降的预期目标未真正达到。

一、新型城镇化下的耕地现状

进入21世纪以来，特别是2010年后，全国城镇化率超过50%，城镇常住人口超过了农村常住人口。城镇化的建设占用了大量土地，此外，在全国未被发现或查处的违法用地数量也是相当大的。如果将违法建设占用也考虑进去，全国建设占用耕地的规模会大大高于土地利用总体规划目标。从全国范围看，在已利用土地中，各地区建设用地情况为：东部地区建设用地增速高于全国，尤其高于西部地区的水平。我国农村建设用地利用效率也较低，截止2013年底，农村居民点用地面积近2.89亿亩，占全国建设用地总量的51.92%。违规违法用地形势依然严峻。在耕地资源紧缺、耕地保护和审改建设力度不断加强的同时，违规违法用地现象屡禁不止。

二、耕地利用效率不高的原因

(一)建设用地的行政配置和指标管理导致土地粗放利用

第一，土地市场化配置水平低，土地以行政划拨和协议方式出让的比例偏高。目前，在政府供应的土地中以非市场化的划拨方式提供的比重依然偏高，2006年划拨用地占划拨与出让土地总面积的比重仍达到21.49%。划拨用地不仅成本约束小，而且促使用地单位超占、多占土地，造成土地粗放利用。

第二，规划指标与经济发展对土地的需求不完全符合。我国土地利用规划指标由中央配置到各省，再由省按年度计划指标逐级分解到乡镇。对一个省来讲，指标的分配通常以公平为主，但由于地区经济发展总是存在差异，分配方案又往往难以实现公平与效率平行，致使指标与实际需求不相符。在经济发达地区，指标不够用，指标提前用完、项目未批先建、违法用地现象大量存在；对于经济落后地区，由于年度计划指标具有时效性，当年未用则过期作废，存在指标乱用的现象。

(二)征地制度不健全，补偿标准低和征地权滥用导致大量耕地被征占

我国的土地制度对农村与城市的土地采取不同的法律约束，农村与城市的土地由不同机构进行管理，并分属不同的市场和权利体系。农村集体建设用地不能入市交易；建设用地都要使用国有土地；农地变为建设用地要通过政府征地。由于征地程序不透明，农民参与协商程度低，补偿标准低，使许多地方通过大量征地获得发展，并获取巨大土地收入。曾经一段时期，许多地方还以土地储备中心经营土地来实现土地收益最大化。在大多数实施土地储备的县市，入储的土地主要通过行政手段征收农民集体土地，入储的土地全部通过“招、拍、挂”方式用于住宅和商业用地。在过去30年，我国征地制度确实为工业化、城市化快速发展作出了巨大贡献，但由于征收范围大、补偿标准低，耕地被大量占用，土地利用也不节约集约。数据表明，在我国快速城市化和工业化时期，占地主要是通过征用耕地来实现的。

(三)村庄建设规划管理体制不健全。

长期以来，我国村庄规划管理滞后，农村土地使用不集约，即使自1992年后普遍开展了乡镇土地利用总体规划，各级政府和有关部门仍重视不够，对农村住房建设与占地规划管理不够，住宅建造和企业占用许多好地，未批先建问题普遍，土地资源极大浪费。

三、新型城镇化下的如何保护耕地

（一）健全法律法规，推动耕地全面登记、确权和信息公示，促进耕地保护政策落实。

建立城乡统一的土地登记制度，这不仅有利于保护农民利益，也能实现国家对土地用途的管制。加快推进农村集体土地所有权、土地承包经营权的确权登记，“明晰产权”、“勘界发证”。实施耕地信息全面动态公开，维护交易安全，便利公众监督。国家制订了《土地管理法》严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理利用，从而保证耕地数量稳定 。

二、强化耕地占补平衡管理 

耕地占补平衡是指《土地管理法》规定的国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照占多少，补多少的原则，补充数量和质量相当的耕地。这项制度是坚守18亿亩耕地红线的重要举措。

耕地占补平衡制度，是保证耕地总量不减少的重要制度 推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金;加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一，推进耕地储备制度的建立，逐步做到耕地的先补后占。强化耕地的占补平衡管理，这是耕地保护的最有效途径之一。土地整治是补充耕地的主要渠道。耕地占补平衡制度的落实，主要通过土地整治工程的实施，因地制宜，采取耕作层剥离和移土培肥技术，对田、水、路、林、村进行综合治理等多种方式，使新补充与被占用的耕地数量质量相匹配。耕地占补平衡在数量质量要求上严格立足占一补一，对于确因自然条件无法达到被占用耕地质量的，实行数量质量按等级折算，通过增加一定的面积，达到占补耕地的产能综合平衡。

 

三、严格执行城市用地规模审核制度。 

严格控制城镇用地规模，实行用地规模服从土地利用总体规划、城镇建设项目服从城镇总体规划的管理，充分挖掘现有建设用地潜力，逐步实现土地利用方式由外延发展向内涵挖潜转变，才能切实保护城郊结合部的耕地资源。 

四、建立有效的土地收益分配机制 。

建立有效的土地收益分配机制，关键是要认真执行和落实《土地管理法》有关规定，确保新增用地的有关费用按标准缴足到位，使新增用地特别是占用耕地的总费用较以往真正有大幅度的提高，从而抑制整个建设用地的扩张。