陈献东12

1.南京大学商学院  江苏南京  210093  2.盐城市审计局 江苏盐城  224005

摘要：对本级财政决算草案进行审计，是修订后的《预算法》赋予国家审计机关一项新的审计职责。研究结果表明，财政决算草案审计属于鉴证审计的范畴、预算执行审计的延伸和财政审计大格局的重要组成部分。财政决算草案审计的根本目标是维护人民群众的根本利益；现实目标是推动财税体制改革，维护国家财政安全；直接目标是增强财政决算信息的可信性，促进新《预算法》的规定落到实处。

关键词：财政决算  价值定位  审计目标　

审计机关自1983年成立以来，财政审计工作根据《审计法》的规定，主要是对本级财政预算执行情况和对下级财政决算进行审计。对本级财政决算草案进行审计，则是修订后的《预算法》赋予国家审计机关一项新的审计职责。新《预算法》第七十七条规定，“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”目前，财政决算草案审计总体上还处于试点、探索阶段，理论研究也十分薄弱，还没有形成成熟的制度和模式，需要我们通过不断实践来探索经验。本文选取财政决算草案审计的价值定位和审计目标进行研究，旨在解决实际工作中财政决算草案审计“是什么”、“为何审”等迫切需要解决的问题，以期对这项工作的逐步完善起到助推作用。

一、财政决算草案审计的价值定位

财政决算草案是每一预算年度结束后，由各级财政部门或预算单位依据国家法律法规编制的、未经法定程序批准的、反映各级政府或部门年度预算收支执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。它包括财政总决算草案和部门决算草案两个层次，其中：部门决算草案是财政总决算的重要组成部分，是对财政总决算报表中有关预算支出执行结果的明细反映。相应地，财政决算草案审计也有两个层次之分，第一层涵义仅仅指国家审计机关过去一直探索、试点的部门决算草案审计(审签)制度。还有一层涵义是指对财政总决算草案进行审计，它是审计机关对反映各级政府预算执行结果的决算报告在报经人大及其常委会审议前进行审查，并发表审计意见的一种行为。本文所称的财政决算草案审计是指对财政总决算草案审计，其价值定位可以概括为以下三个方面：

1、财政决算草案审计属于鉴证审计的范畴。它是审计机关依据《审计法》、《预算法》等法律法规对反映预算执行结果的政府年度会计报告进行审计，其目的在于评价财政决算草案所披露信息的真实性、完整性和公允性，为财政决算的使用者提供某种层度的信息质量保证。

2、财政决算草案审计属于预算执行审计的一个延伸。这是因为财政决算草案虽然是预算执行的结果，但它尚未得到法定机关和法定程序的批准，因此，性质上仍然属于预算执行过程。从年初批准预算，到年中执行预算，再到年末编制决算草案，这个期间都叫预算执行。预算执行和决算草案是整个预算执行过程的两个不同阶段，预算执行是编制决算草案的基础和依据，决算草案是预算执行的体现和结果。因此，财政决算草案审计与预算执行审计属于同一个审计范畴，是同一事物的不同表述。当然，与预算执行审计相比，财政决算草案审计也有其自身的特点，如在价值理性上，财政决算草案审计侧重于满足人大及其常委会有效履行法定职责的政治需求，为界定、解除和强化行政部门的公共受托责任提供依据；在工具理性上，财政决算草案审计侧重于提供独立的签证服务，从总体上对财政决算草案的信息质量发表专业意见。

3、财政决算草案审计属于财政审计大格局的重要组成部分。编制财政决算草案，是预算管理的一个必要环节，因而对财政决算草案审计属于财政审计大格局的重要组成部分。2009年，国家审计署在财政审计一体化理念的基础上，进一步提出构建财政审计大格局。它以系统论为指导，科学规划和系统整合审计计划、审计内容、审计结果等。根据这一价值定位，开展财政决算草案审计要自觉遵循财政审计大格局的指导思想和工作思路，如要从完整的财政范围出发，在同一审计机关内部以及不同层级审计机关之间，对审计目标、审计方案、现场审计组织实施等进行统筹协调。

    二、财政决算草案审计的审计目标

    (一)影响财政决算草案审计目标的主要因素

1、党委、政府对国家审计工作的新要求。围绕党委、政府工作中心开展审计工作，是国家审计的基本方针。党的十八届三中全会不仅对全面深化改革作出战略部署，而且要求加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，开展领导干部自然资源资产离任审计。党的十八届四中全会从依法治国的高度对审计监督定位、审计监督权力依法行使、审计机关独立性等提出了要求。2014年国务院印发的《关于加强审计工作的意见》赋予审计机关新的任务和使命，要求实现审计监督全覆盖、推进审计职业化等。党委、政府对国家审计工作提出的新要求，使审计的宏观环境发生了较大的变化，这种变化又必将对包括财政决算草案审计在内的审计工作产生重大影响。它为开展财政决算草案审计提供了前进方向和根本遵循，因而也是确定审计目标的重要依据。

    2、财税体制改革的新进展。推动国家治理完善，是国家审计在新形势下的价值定位，而财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制能够为优化资源配置、实现国家长治久安提供制度保障，因此，推动并服务财税体制改革是国家审计实现其新的价值定位的重要方式。党的十八届三中全会部署了新时期深化财税体制改革的蓝图，即“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”。2014年6月30日，中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确了深化财税体制改革的思路原则、主要任务和时间安排，要求改进预算管理、完善税收制度、明确事权和支出责任，建立统一完整、公开透明、可持续的现代财政制度。2014年10月18日，国务院出台的《关于深化预算管理制度改革的决定》，就如何深化预算管理制度改革提出了许多具体措施。财政决算草案不仅是年度财政预算收支执行结果的反映，也是现行财税体制弊端的综合体现。因此，开展财政决算草案审计，可以综合揭示现行财税体制的弊端并分析原因、提出建议，实现财政决算草案审计与财税体制改革的良性互动，从而推动财税体制改革的深化。

3、修改后《预算法》作出的新规定。2014年8月，有“经济宪法”之称的《预算法》完成了20年来首次大修。新《预算法》的重新颁布，不仅是国家财政领域法律制度建设的一件大事，对于完善中国特色社会主义审计制度也具有里程碑的意义，因为它从法律上确立了财政决算草案审计制度。新《预算法》第七十七条规定，“国务院财政部门编制中央决算草案，经国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审定和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审定和批准。”这标志着我国决算草案审计制度从试点、探索转为法定要求，并走向法制化发展轨道。因此，开展财政决算草案审计，一个非常直接的目的就是推动新《预算法》的规定落到实处。

4、对国家审计本质的新认识。人们基于研究的视角和国家审计工作在不同时期表现出来的特征，形成了对国家审计本质的不同概括，先后经历了审计查账论、经济监督论、经济控制论、权力制约论、民主法治论、“免疫系统 ”论等。2014年10月12日，刘家义审计长在第三届南太平洋地区最高审计机关高级审计研讨班上的演讲中又提出，国家审计作为治理国家的一项制度安排，是国家治理的一个重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的重要方式，是国家治理的基石和重要保障。这些论点都是对国家审计本质的探索和认知，相互之间是一脉相承、相互衔接、不断深化发展的关系。财政决算草案审计作为国家审计的一部分，自然要积极适应新时期国家审计发展规律的趋势和本质要求，探索如何实现审计的转型升级。

    (二)财政决算审计草案审计的目标

一般意义上的国家审计目标通常划分为根本目标、现实目标和直接目标三个层次，其中：根本目标是维护人民群众的根本利益，现实目标是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展；直接目标是监督和评价被审计单位财政财务收支的真实、合法和效益。根据一般意义上的审计目标和影响财政决算草案审计目标的因素，本文把财政决算草案审计的目标也概括为根本目标、现实目标和直接目标三个层次。

1、财政决算草案审计的根本目标仍然是维护人民群众的根本利益。这是因为根本目标是最高层次的审计目标，是审计工作的最终目的。财政决算草案审计作为国家审计的一个组成部分，自然要服从、服务于审计工作的根本目标。

2、财政决算草案审计的现实目标是，“通过揭示财政决算草案中存在的突出问题，从体制、机制和制度层面分析原因，提出建议，推动财税体制改革，维护国家财政安全。”财政决算草案审计的现实目标是根本目标在现阶段的具体体现，并对一定时期的财政决算草案审计提供指引和方向。在现阶段，财税体制的弊端会以各种不同的方式在财政决算草案中体现出来。因而，财政决算草案审计提供了一个很好的平台和载体。审计机关要充分利用好这一平台和载体，注意揭示在财政决算草案中体现出来的财税体制弊端并推动财税体制改革，维护国家财政安全，从而维护人民群众的根本利益，在国家治理中发挥基石和重要保障作用。

3、财政决算草案审计的直接目标是，“通过检查和评价财政决算草案的真实性、完整性和公允性，从总体上对财政决算草案发表审计意见，增强财政决算信息的可信性，促进新《预算法》的规定落到实处。”新《预算法》使财政决算草案审计由试点变为法定要求，同时，财政决算草案由会计报告和财政分析说明书组成，因此，检查并评价这些会计报告和财政分析说明书信息质量的真实性、完整性和公允性，就是落实新《预算法》的规定，同时顺应审计工作发展规律的需要，实现由注重处理处罚转向出具审计公证转变。

参考文献

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［6］李明辉.对构建财政审计大格局若干问题的思考［J］.会计之友.2012.(3)